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定向征收的合法性及在棚戶區改造中的應用

2019-10-30 09:10:55 中國房地產·綜合版 2019年10期

陳中強

摘要:除房屋征收以外,國內很多城市在棚戶區改造中采用了市場收購模式。市場收購的平等協商特性,可有效減少矛盾糾紛和行政風險,有力推動改造進程。但隨著改造工作的進一步推進,這種特性的弊端開始顯現,項目收尾問題成為難以逾越的鴻溝。所謂定向征收,就是將房屋征收和市場收購進行有機結合的改造模式,通過將兩者優勢互補,推動棚改工作有序推進。

關鍵詞:定向征收;棚戶區改造;強制執行

中圖分類號:F293.3 文獻標識碼:B

文章編號:1001-9138-(2019)10-0065-68 收稿日期:2019-08-19

1當前棚戶區改造的主要模式

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》(國務院令第590號,以下簡稱《征收條例》)出臺后,房屋拆遷制度成為過去,除遺留工程外,將不會再有新增拆遷許可項目。就目前來看,棚戶區改造模式主要有兩種,即房屋征收和市場收購。

房屋征收模式的優勢在于有嚴格的工作程序,相關法律法規比較健全,有國家公權力作為保障,有強制執行程序作為后盾,制度設置比較完備,理論上不存在無法攻克的先天痼疾。但其缺陷也較為明顯:一是周期長。房屋征收相比拆遷制度,程序性更強,環節更復雜。除去簽訂協議時間外,僅項目論證、方案征求意見、作出房屋征收決定到房屋評估等,就需要至少四個月時間。如果項目簽約情況不理想,需要啟動強制執行程序,周期會更長。二是行政風險高。房屋征收涉及群眾的根本利益,政策性強,社會矛盾集中,政府一旦做出房屋征收決定,將會引發各種行政訴訟,而房屋征收極其復雜的程序規定容易造成政府的敗訴。三是補償難度大。按照《征收條例》的規定,房屋征收決定一旦做出,就意味著征收范圍內房屋被征收、土地使用權被收回。不管協商難度有多大,房屋征收部門都必須完成補償工作。這在一定程度上會引發被征收人“坐地起價”的不良心理,政府也將面臨“騎虎難下”的窘境,往往使得項目推進陷入僵局。

市場收購的優勢主要體現在協商工作的平等性、工作程序的靈活性以及項目實施的快捷性。由于市場收購并不是政府作出的具體行政行為,當事人一旦產生爭議,只能通過民事訴訟解決,不會啟動行政訴訟程序,減少了政府的行政風險。市場收購項目中改造居民的參與程度更高,表達意愿的方式更加直接,可極大地減少居民的觀望情緒,也能帶動居民主動做思想工作,加快改造進度。但市場收購的缺陷同樣顯而易見:一是補償標準監管難度大。市場收購作為和房屋征收同等序列的改造模式,補償標準統籌難度大,既沖擊了房屋征收項目,也擾亂了市場秩序,不利于棚戶區改造工作的可持續推進。二是收尾問題比較突出。市場收購是純粹的民事行為,協商全憑雙方自愿。對于市場收購項目而言,即便完成99%的協議簽訂,剩下1%的居民未完成搬遷,一樣無法實現收購目的。因此,收尾問題是市場收購模式注定無法攻克的難題。

2定向征收的制度設計和操作模式

隨著補償標準居高不下,改造范圍內居民的心理預期越來越高,市場收購模式將最終耗盡“紅利”,暴露出收尾無力的先天缺陷。以往完全依靠民事協商的改造方式將逐漸力不從心,棚戶區改造將最終回歸到平等協商加強制執行的軌道上來。

定向征收則是嘗試將市場收購和房屋征收相結合,揚長避短,努力發揮兩者的優勢。在實施棚戶區改造時,可先由政府指定的國有企事業單位通過平等協商的方式進行收購,當收購不能繼續時,再對剩余房屋啟動征收程序。

筆者將通過房屋征收程序的幾個關鍵環節來闡述定向征收的制度設計和操作模式:

其一,適用前提。首先,必須先有市場收購存在,否則就談不上定向征收;其次,項目必須屬于《征收條例》第8條規定的情形,符合公共利益需要,否則也無法啟動房屋征收程序。

其二,征收范圍。通常來說,征收范圍是以宗地為單位的整個片區房屋,而定向征收的范圍則不以宗地為單位,而是針對零散分布的個體。被征收人不再是整個項目片區的居民,而是經過市場收購后,沒有簽訂協議的房屋所有權人。

其三,工作程序。定向征收的所有程序,必須嚴格按照《征收條例》和相關規定執行。與通常意義上的房屋征收相比,其唯一的區別在于征收范圍的特殊性。在操作中,需要重點把握以下幾個方面:

一是項目申報。征收部門應當根據市場收購的情況,對定向征收的可行性進行論證。確需啟動定向征收的,將項目基本情況、收購完成情況、補償方案、需要定向征收的范圍報市、縣級政府審查。

二是項目啟動。市、縣級政府批準啟動定向征收的,房屋征收部門會同發改、規劃、國土部門進行項目論證,由發改、規劃、國土部門出具有關國民經濟和社會發展的規劃和年度計劃、城鄉規劃和專項規劃、土地利用總體規劃等各項證明材料。需要注意的是,上述證明材料是針對整個片區做出,不需要也不宜單獨針對定向征收的范圍。

三是項目實施。項目啟動后,各項流程與一般房屋征收項目相同。無論是調查摸底、意愿調查、方案征詢、評估機構選取、評估對象等,其參與主體和工作對象均為定向征收的被征收人,并非整個片區的居民。如成都市規定:“啟動房屋征收程序前,房屋征收部門應當組織征求房屋所有權人的意見,進行先行協商。總戶數超過95%且房屋所有權總面積過三分之二的房屋所有權人明確同意改造的,方可納入舊城區改造范圍”。若是在定向征收中,征求意愿的對象僅指特定范圍的被征收人,通過市場收購已經簽訂協議的居民不在此列。

四是補償標準。定向征收項目的評估時點,毫無疑問應當是房屋征收決定公告之日。由于市場收購的評估時點與定向征收不一致,且房地產評估機構也需要重新選取,兩個程序中改造范圍內的房屋價值不可避免有一定的差異。房屋征收部門在啟動定向征收程序時,要特別注重評估價格的統籌、前后標準的盡量一致。前后兩個程序,補償方案要保持一致,且基于社會穩定和公平合理的角度考慮,定向征收的補償標準要略低于市場收購標準。如果定向征收程序中,房屋評估價值明顯高于市場收購的,可在現有法規政策框架下,通過調整其他補償科目的幅度來修正,如降低提前搬遷獎勵數額。

五是糾紛處置。由于定向征收的范圍僅限于未簽訂協議的居民,因此已經簽訂協議的居民將無權針對房屋征收決定等具體行政行為提起行政訴訟;而市、縣級政府也僅能針對定向征收范圍內的居民啟動強制執行程序,對在市場收購過程中簽訂協議、拒絕搬遷的居民,只能通過民事訴訟解決。

3定向征收的合法性和操作性分析

3.1合法性

要探討定向征收的合法性,必須回答兩個問題:一是市場收購能否代替房屋征收實現公共利益;二是房屋征收能否只針對項目范圍內的部分建筑物,甚至是一棟建筑物的部分群體。筆者認為,這兩個問題的答案都是肯定的。

首先,市場收購一樣可以實現公共利益。《征收條例》第8條規定,“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”。該條是《征收條例》的核心部分,也是在征求意見中爭論較多的條款。分解來看,該條包含了以下內容:(1)明確了征收的初衷,即“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要”;(2)采取列舉加兜底規定的形式,明確了幾種可以征收房屋的情形;(3)非“確需”不得進行房屋征收,即房屋征收是實現公共利益的最后選項,非萬不得已不得為之。考慮到房屋征收是政府單方面作出的行為,且有國家強制執行作為后盾,從立法原意來看,《征收條例》應當是限制房屋征收行為,而非鼓勵。從適用范圍來看,《征收條例》是有關房屋征收與補償活動的行政法規,并未排除其他改造模式,也沒有明文規定房屋征收是實現公共利益的唯一方式。也就是說,即便是基礎設施建設、舊城區改建等公共利益需要,如果通過發揮市場主體作用能夠實現,也無須啟動房屋征收程序。因此,從這個意義上講,通過市場收購實現公共利益,既不違反《征收條例》,也與《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有關簡政放權的理念一致,是棚戶區改造工作中的成功探索。

其次,定向征收與現行房屋征收制度并不沖突。從必要性來看,由于市場收購已經完成了項目范圍內的部分搬遷補償工作,針對這部分房屋再啟動房屋征收程序,是行政資源的浪費,沒有任何必要;從征收范圍來看,《征收條例》針對定向征收并無禁止性規定。《征收條例》規定的房屋征收范圍應當是指征收行為指向的對象,其直接客體是房屋,間接指向是土地使用權。但房屋征收范圍的劃分究竟是根據土地還是根據房屋,是否必須是連片的、系統的房屋群體,或者是否必須是改造地塊上所有的房屋,現行房屋征收法律法規并未明確。結合被征收人的定義,以及房屋征收決定程序的相關規定,可知房屋征收范圍只需明確哪些房屋應當被征收即可,至于是否屬于相鄰或者連片,不作要求。因此,定向征收與《征收條例》并不沖突。

3.2操作性

雖然定向征收具有對象特殊性,但結合房屋征收程序,實踐中推行這一模式不存在任何問題。

首先,發改、國土、規劃部門出具相關證明材料不存在障礙。按照現行房屋征收法規政策,確需征收房屋的各項建設活動,應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建,應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。房屋征收決定作出前,發改、規劃、國土部門應當按照《征收條例》的規定出具證明材料。有觀點認為發改等各項證明文件只能針對整個地塊作出,不可能具體到零散的房屋,因此定向征收在證明材料的出具環節走不通。筆者認為,相關證明材料是政府在進行房屋征收程序中的階段性記載,其目的是為了闡述對該地塊上的房屋進行征收是基于公共利益需要,從而證明房屋征收的合法性。由于定向征收只是對該地塊上的部分房屋進行征收,相關部門出具的對該地塊的證明材料顯然可以作為定向征收合法性的依據。但考慮到行政訴訟中“固化證據”的需要,房屋征收部門在向發改等部門申請出具相關證明材料時,應當將擬定向征收房屋的具體位置、所處方位、門牌號等內容進行明確,并附上圖表,以確定定向征收的征收范圍。

其次,房屋征收程序的運行方式沒有變化。除了上述證明材料環節外,定向征收與通常意義上的征收,在其他環節基本上沒有任何變化。無論是調查登記、征收評估,還是擬定方案及組織論證、社會穩定風險評估等,都只需按《征收條例》及相關法規政策規定的程序進行即可。

4定向征收的現實意義和前景分析

4.1定向征收是政府主導和市場運作的完美結合

市場收購模式不僅有利于降低行政風險,而且更能很好完成棚改民生目標任務,改善居民住房條件,增加城市核心競爭力。可以預見的是,具有社會基礎良好的市場收購模式,將在相當長的一段時間內發揮積極作用。而提前預測并解決問題,延續市場收購的生命力,是保障棚改工作順利推進的關鍵。

定向征收可較好彌補市場收購模式的先天不足,充分發揮市場收購的優勢,完成棚改工作的“最后一公里”。相比純粹的房屋征收,市場收購的介入可準確評估改造難度、及時把握潛在風險、客觀反映群眾意愿,既充分保護被征收人合法權益,也使得政府工作進退有余,避免造成房屋征收工作“騎虎難下”的被動局面。

4.2定向征收并不能解決所有問題

定向征收的初衷在于完美結合房屋征收和市場收購的優點,但其不應承受太多,一些房屋征收和市場收購本身需要完善的環節,定向征收也無能為力。從市場收購來講,在定向征收程序啟動前,只能依靠平等協商方式來完成簽約。市場收購中出現的非法強迫、恐嚇擾民,或者是避而不談、借機炒房等行為,只能通過市場收購模式的自我完善或其他途徑來解決。

從房屋征收來講,一旦啟動定向征收,其法定程序、工作期限等必須嚴格執行。《征收條例》出臺后,取消了由政府自行組織的行政強制執行,改由申請人民法院執行,期限會大大延長,效率也會大大降低。但行政強制執行制度是房屋征收本身的特性,并非定向征收的特有缺陷,不能以此來否認定向征收的優越性和必要性,而是要對強制執行制度進一步優化和完善。

筆者相信,隨著棚戶區改造力度的不斷加大,定向征收模式將注定從理論走向實踐,不斷發展和升華,成為棚改工作中廣為推行的模式。

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