西方援助落入腐敗和官僚化陷阱(觀察家)

2019-06-17 06:17:38 環球時報

宋微

近期西方輿論頻繁圍攻中國對外援助,甚至還杜撰出“債務外交”這樣不倫不類的概念來指責中國對其他發展中國家的正常援助。之所以要造出這種言論,不僅源于西方因面對新興國家崛起而產生的焦慮,更深層次的內因在于西方國家正面臨自身援助體系的整體性困境。

西方援助體系以政府主導的雙邊援助為主、以對聯合國及地區開發銀行進行捐款的多邊援助為輔,并積極支持國際非政府組織(NGO)開展活動。當前這三種渠道無一不走向異化,并不同程度地打上了“死結”。

受本國民粹主義影響,西方發達國家政府主導的援助發展意涵淡化、公信力下降。援助被當做政治工具,僅投資于有助提升本國競爭力、改善本國利益的領域,并不能真正促進受援國發展。這就導致受援國對西方援助動機的普遍鄙夷。筆者近來與一位尼日利亞高級外交官談到發展援助時,他一改克制、溫和的“外交表情”,憤怒地說:“難道我們會相信西方援助是無私的?是慷慨的?是為我們著想的?”此外,近期盧旺達放棄特朗普政府的貿易援助、誓言發展本土紡織業的做法,也讓西方援助國大跌眼鏡。

國際多邊發展機構陷入“自身利益獨立化”、害怕評估,導致丑聞頻出。國際發展機構雇員由幾十萬人的精英群體組成、他們擁有中產偏上的高收入,以及明朗的職業發展前景。通常經過國際多邊機構幾年的歷練后,在本國的涉外領域都能謀得更高的職位。這就導致一些西方精英開始固化和加緊維護自身利益,使用各種手段使例行的評估工作表面化。筆者曾在非洲訪談一位相關機構的負責人,如果發現援助項目執行中存在違規和腐敗問題怎么辦?他的回答倒是開誠布公,說一般會掩蓋,因為一旦公布就會影響到他繼續獲得持續的撥款,那他就失業了。而去年年底聯合國在主要注資國的強烈呼吁下對“烏干達難民援助計劃”進行調查,發現耗資數百萬美元的腐敗和不當行為證據。英國旋即宣布停止援助撥款,德國緊隨其后。德國駐烏干達大使阿爾布雷希特·康澤表示:“對于貪腐行為,德國非常震驚。特別是德國的很多援款來自于私人捐款。當捐款人發現自己的捐款沒有被很好地使用、甚至被挪用時,憤怒可想而知。”

國際NGO正處于道德外衣掩蓋下的“問責盲區”,官僚作風嚴重。筆者在剛剛開啟田野調查的時候,就存在一個困惑——為什么越落后的發展中國家,越有超豪華的國際酒店和消費場所?例如安哥拉的首都羅安達就是世界上消費最高的首都。鱗次櫛比的高樓大廈與當地的貧民窟形成了極強的視覺沖擊。這些高消費場所肯定是當地居民消費不起的,那又是給誰的呢?受援國的官員給了筆者答案,原來他們每年要接待上千個國際NGO派來的各類專家。這些專家每年要到受援國公干,住國際酒店、租車進行“考察”。他們以援助為名,設立專門網站,不但能收到大量國際募捐,還能申請本國政府支持。但是觀察家也發現,國際NGO的籌款能力與其實際用于發展的支出存在巨大鴻溝。以緬甸風災為例,某西方NGO募得了上億美元的善款,實際對緬甸的救災支出也就十幾萬美元,而這些NGO的工作人員所做的可能僅僅是在網絡上復制粘貼了風災的照片到募款網站上。難怪當地人會說“是國際NGO援助了緬甸嗎?是的,但是,緬甸首先養活了NGO!”除此之外,這些NGO的文牘主義也一點不比西方政府機構差。他們要求受援國填寫包括項目方案、撥款進度申請、評估報告等各類繁雜的文件,這也是導致越來越多的受援國不希望本國出現國際NGO的原因。而西方國家的政府機構也不是沒有發現這個問題。一位非政府組織高管表示,“與過去相比,她的組織對美國政府的聲音和影響力更小。我們經常被像承包商一樣對待。在美國政府看來所有非政府組織都很相似。”

西方援助體系在設計之初確實具有先進性,它考慮到了官民互補、權力制衡以及問責與監督等多面因素。但是任何事物的發展如果不進行自身的反省和調整,都將被時代所拋棄,西方援助體系也不能例外。僅僅依靠打壓新興援助國根本無助于西方走出整體性困境,歷史同樣將給出證明。▲

(作者是商務部國際貿易經濟合作研究院副研究員)

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