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城市化與美國縣政府自治:一項知識史的考察

2019-06-14 01:06:32 求是學刊 2019年3期

曹升生

摘要:美國縣政府出于調整治理結構進而提供城市化等新式服務的目的,自20世紀初開始了尋求自治的努力,也就是掙脫州政府的法律束縛—狄龍規則,其結果是百年來有近150個縣成為擁有自治章程的自治縣。美國學界對此進行了跟蹤研究,大體上以縣的現代化尤其是大都市區化為重點來考察縣自治,至20世紀80年代后進入了對縣自治全面總結的時代。綜而觀之,縣追求自治的努力需要州議會的立法支持,在實際過程中牽涉多方利益,而其效果更多的是一種大都市區化下縣政府煥發生機,提供區域性服務的愿景。

關鍵詞:美國縣政府;自治章程;狄龍規則;大都市區化

縣政府是美國地域面積最大的常規地方政府,在法律上自19世紀中后期便正式受制于“狄龍規則”(DillonsRule),遵從州政府對地方政府的無上權威。到了20世紀初,因美國城市化的快速推進,居民對縣政府提出了更多的服務需求,迫使縣政府進行改革,其最終也是最重要的手段就是掙脫州政府的束縛,獲得自治特權。百年來,美國縣政府追求自治的努力此起彼伏,是為美國地方政府改革中的一個獨特景觀。相應地,美國學界對縣政府自治現象也進行了大量研究,本文即綜合已有論著,對此問題進行系統梳理和總結。

一、州權至上背景下縣政府追求自治的動力與歷程

美國縣政府的歷史可追溯到中世紀英國的郡,其既是王室的派駐機構,又在地方發揮著特定的維護治安等功能,被殖民者因地制宜地套用到新大陸后,形成了三種模式。大體上,新英格蘭地區的縣政府形同虛設,功能十分有限,而以弗吉尼亞為代表的南部州的縣政府卻發揮著強大的功能,為居民提供很多服務,也承接著聯邦和州政府轉移的很多職能,相對而言,中部州的縣政府的功能介于兩者之間。伴隨著領土的擴張,縣政府也擴散開去,成為美國地方政府系統中頗有特色的地方政府,扮演著州政府的行政分支角色。自美國領土拓展結束后,美國擁有3100個左右的縣政府,分布在除康涅狄格和羅德島之外的48個州。

在法律定位上,1787年的《西北條例》(Noahwest Ordinance)就規定“州長可以繼續根據形勢的需要,在印第安人已經滅絕的地區設置縣政府、鎮政府,當然這樣的變動最后需要州立法部門加以明確”。1792年美國聯邦憲法第十條修正案指出,“本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權力,均由各州或人民保留之”,沒有對州與地方政府之間的關系給予明確的界定。縣政府就延續了革命前的傳統,1830年法國政治學家托克維爾考察美國后就強調,“無論是美國的縣,還是法國的縣,都是隨意劃定的。……縣的建制純系出于行政考慮”。這種法律上模糊不清的狀況到了19世紀中后期才發生改變。1857年俄亥俄州高等法院法官布林克霍夫(Brinkerhoff)在漢密爾頓縣委員會訴麥吉爾斯(Commissioners of Hamilton County v.Mighels)判決中明言:“縣政府僅僅是州政府為了在較小的地域執行功能而設置的一個政府單位,它們是州主權所在的一個政治單位。”1868年,艾奧瓦州高等法院法官狄龍(John Dillon)在克林頓市訴希德高速公路和密蘇里河鐵路公司案(city of Clinton v.Cedar Rapidsand Missouri River Railroad Company)中為地方政府的法律定位做了更為明確的界定:“市政公司僅僅擁有州政府明確授予的權力,或者明確授予的權力所必然延伸的權力,或者為踐行明確授予權力必然寓含的權力。”這就是廣為人知的狄龍規則。它于1907年被美國聯邦最高法院在亨特訴匹茲堡市案(Hunt V.City of Pittsburgh)中加以支持和沿用,由于聯邦最高法院判例具有法源屬性,因此迅速被美國很多州政府所采用,儼然成為約束地方政府的“緊箍咒”。美國政府間關系咨詢委員會(Advisory Corn-mission Intergovernmental Relationsl的研究表明,州政府對地方政府的權威表現在對結構、財政、人事和功能的制約上。

雖然與縣政府同為地方政府,但市政府作為地方居民自發形成的政府,其獲得自治權要早于縣政府——1875年密蘇里州授予圣路易市自治特權。在20世紀早期的進步運動時期,市政府更是大膽采用企業化和專門化的管理方式,大規模揚棄官僚習氣嚴重、效率低下的委員會制而采用市議事會一經理制、市長一市議事會制,成為美國地方政府改革中最為亮麗的風景。相比之下,縣政府長期以來卻都是一種治理結構——縣委員會制,這種框架下縣的行政、立法權都高度集中,既與美國立國憲法中的三權分立思想相違背,也不切合各個縣政府截然不同的具體情勢。因此,縣政府便成為一些官員徇私舞弊的舞臺,飽受詬病。更重要的是,因為結構上的單一和呆板,縣政府在財政上往往也捉襟見肘,無法根據自己的特殊情況,與時俱進、因地制宜地提供居民所需要的服務。一直以來,縣政府一般僅提供治安、衛生、事件登記、驗尸、監督選舉、修建道路、財產稅評估等基本服務,其服務對象絕大多數為縣域內的未建制地區,由此也被認為是農村性質的地方政府。

驅動縣政府改革的動力,來自于美國人口的大幅增長與重新分布,以及大都市區治理的需要。伴隨著內戰的結束和美國工業化的開展,美國制造業蓬勃興起,一般都建廠在未建制地區,由此吸引更多的居民涌入未建制地區;與此同時,大量東南歐國家的新移民蜂擁而至城市,導致城市的外圍不斷擴大,郊區化進程加速。“直到19世紀后期,州政府才逐漸開始插手干預地方事務。那時,大量新移民涌入,農村居民向市鎮遷移導致市鎮人口急劇增加,自治政府的地位變得越來越重要。”結果,1900年美國人口的25.4%居住在城市縣中,1930年這個數據是42.7%。在兩個因素交相作用下,美國縣域內未建制地區的人口劇增,他們渴望得到城市化的服務,比如供水、排污、電力、規劃等,由此對縣政府提出了迫切的服務需求。而要提供這嶄新的服務,實現新的功能,縣政府就必須增加稅收來源,調整政府結構,改善治理水平,而這一切歸根結底還是要掙脫州政府的束縛,獲得更大的靈活性和自由度,換言之,縣政府就必須進行改革。這是縣政府改革的第一個動力,也就是希望縣政府煥發生機,提供新式的城市化服務。而第二個動力,乃是1940年美國步入都市化國家后,那些人口高度集中的大都市成為美國城市化的主導力量,在1961年美國統計署核準的212個標準大都市區里,135個由單一的縣組成,相應地,利用縣政府龐大地域面積實現大都市區內的統籌治理,成為大都市區治理的主要方案之一。1968年的一篇文章就認為,當美國2/3的大都市區位于一個縣域內時,縣便成為實行有效城市治理的不二之選;大都市區跨越縣域內的未建制地區,驅使縣政府提供城市化和區域性的服務,而要做到這一點,就必須突破農業時代規范縣政府的那些陳舊法律。1970年底,美國縣聯發布報告極力推崇縣政府實現區域統籌發展的潛力,如其主席在一篇名為《縣政府:其潛力值得期待》⑤的報告中,認為縣政府有其他地方政府沒有的五大資質——更大的稅基、區域性質的政府、規模經濟、與州政府和聯邦政府有更緊密的聯系、政治透明性,他甚至言之鑿鑿地稱縣政府為“新興力量”。20世紀90年代的縣政府改革表明,縣的決策從州驅動轉向了地方驅動。發展到新世紀,南佛羅里達大學埃德溫·本敦(Edwin J.Benton)教授將一些功能強大的縣政府稱為“全能型政府”,因為這類縣政府既提供傳統的服務,也為縣域內未建制地區提供城市化服務,而且還提供區域性服務,是為大都市化時代不改變已有政府架構而實現區域整體治理的最佳政府單位。

面對縣政府的改革請求,州一般通過三種方式進行應對:第一種,繼續沿用狄龍規則,漠視縣政府的改革呼聲;第二種,州議會修改州憲法,允許縣政府采用新式的議事會一經理制或者議事會一選任行政官制,從權力集中制轉向權力制衡制,實際上僅僅是在政府結構上放權;第三種,州議會修改州憲法,允許縣政府采納自治章程(home rule charter),自行選擇治理形式,同時在人事、財政、功能方面享有更大的自決權。第三種就是本文要論述的主題。縣自治的程序一般由州議會確定:縣自治首先在法律上需要州議會允許自治的憲法,在人口上需要縣域人口達到州憲法所確定的門檻,請愿人口達到一定比例,此后組成自治章程起草委員會,自治章程主要涉及縣治理結構由集權制轉向權力制衡制,還要明確縣各種官員的權限、任期、選任方法等,等自治章程撰寫完畢后,將提交縣域市民(多數情況下主要是未建制地區市民,有時候包括縣域內主要城市的市民)投票,獲得簡單多數投票后,將由州議會批準后生效。在這個過程中,多種力量參與其中,所以縣自治的改革過程十分復雜。

1911年加州議會修改憲法,允許縣政府實現章程自治,經過兩年的倡議、公投等醞釀,洛杉磯縣成為美國第一個擁有自治章程的縣政府。1915年,馬里蘭州追隨加州成為第二個允許縣政府自治的州政府。隨著1920年美國城市人口超過農村人口,縣政府改革浪潮成為一股不可遏制的潮流。1930年,美國國家公民聯盟(Nmional Civic League)發布《模范縣經理法》,極力鼓吹要將市政府改革中的企業化和專業化管理模式推廣到縣政府改革中,其指向就是縣政府改革中的核心——結構改革。1933年,俄亥俄州和得克薩斯州也宣布修改憲法允許縣政府自治。1950年,美國有一半人口居住在城市縣中,城市縣的數量達到172個。同年,國家公民聯盟煞費苦心地推出了《模范縣政府章程》,雖然承認各縣存在差異,但是其推崇專業化管理、引導縣政府結構改革乃至自治改革潮流的意愿更為明顯。1962年美國縣政府的喉舌美國縣聯(National Association 0f Counties)制訂了“縣自治行動計劃”。在種種力量推波助瀾之下,1958年俄勒岡州、懷俄明州,1959年阿拉斯加州、夏威夷州和紐約州,1960年路易斯安那州,1963年密歇根州,1968年佛羅里達州和賓夕法尼亞州,相繼進入修改憲法同意縣政府自治的行列。1970年,美國政府問關系咨詢委員會發布了兩份有關縣政府的報告,⑥高度評價縣政府,對其發揮更大的功能寄予厚望。歡呼鼓舞之下,1970年科羅拉多州,1972年蒙大拿州、新澤西州、新墨西哥州,1974年南達科他州,1977年緬因州,1978年田納西州,也步入允許縣政府自治的隊伍。1980年代,又有五個州(北達科他、弗吉尼亞、新罕布什爾、馬薩諸塞、艾奧瓦)緊隨其后,至20世紀90年代,亞利桑那州和愛達荷州分別于1992年和1996年踏上允許縣政府改革的末班車。需要指出的是,有些州在經過實踐后,又廢除了州憲法中允許縣政府自治的條款,如得克薩斯州和新墨西哥州。而有六個州(俄亥俄、密歇根、賓夕法尼亞、蒙大拿、南達科他、北達科他)在允許縣政府自治的同時,也同意其在議事會經理制或議事會一選任行政官制兩種新式結構中自行選擇。

截至2009年底,美國共有149個縣政府采納章程而擁有自治權,分布在26個州,其中加利福尼亞、俄勒岡、佛羅里達、紐約、馬里蘭、弗吉尼亞等州的自治縣數量較多。

二、縣自治對州一縣法律關系的影響及改革效果的初步探討

1911年加州修改憲法,允許縣政府采納章程而實現自治,兩年后洛杉磯縣如愿以償成為美國第一個自治縣。此事引起了極大的反響,促使學界思考縣政府的角色和前景。1913年,《美國政治學和社會學界年刊》刊發了一期縣政府專輯,其中曾參與《洛杉磯縣自治章程》起草的自由人(freehdders)、管理局成員劉易斯·沃克fLewis Work)以改革親歷者的身份,講述了洛杉磯縣如何發動自治倡議、州議會如何修改憲法同意自治、章程起草委員會如何推敲字詞句明確自治權力等等,尤其花了大量的筆墨論述加州憲法中確定縣自治章程的內容、性質、功能的條款,對于了解縣自治的過程及要點具有重要意義。同年,加州州立師范學校的米勒(E.J.Miller)則在《美國政治學評論》上撰文,重點評析了洛杉磯縣自治后政府結構的變化,比如權力制衡,官員選任方法、任期、權限等。1917年,美國短票組織負責人亨利·吉爾布特森fHenry Gilbe~son)在《縣政府:美國政治中的黑暗大陸》中辟專章討論縣自治,指出州政府放權縣政府是釋放縣政府潛能的關鍵,附錄里有洛杉磯縣自治章程全文。可以說,加州洛杉磯縣開全美縣政府自治的先河,其成功經驗引發了學界的極大興趣。學界的兩篇論文與一本專著都是這個議題的拓荒性作品,客觀上也推動了此后的縣政府的自治。

此后的美國縣政府自治研究,按照時問斷線大體沿著三個方向進行:首先,1930-1970年間,縣自治現象在很多州出現,它對州憲法的初次沖擊開始顯現,因此這類研究成果都是隸屬這個選題的。如1936年一篇探討如何在司法上讓俄亥俄州取消縣自治的文章,正好是在俄亥俄州修改憲法允許縣自治后的第三年,這種“出爾反爾”的行為也說明了緣何到2009年該州只有一個自治縣。而先后發表在1936年和1950年的兩篇關于得克薩斯州縣自治的文章,恰好見證了該州同意縣自治最后又取消縣自治的歷程。相反,1936年的一篇文章講述紐約州爭取縣自治而功敗垂成,算是23年后該州“終成正果”的一個預演。縣自治現象研究此起彼伏,有兩位學者開始辯論縣自治。密歇根大學的一位學者認為,各個縣政府面臨的具體形勢千差萬別,由州政府指定統一的政府結構顯然窒障難通,縣自治勢在必行;即便自治不能讓縣政府一下子煥發生機,至少也能提供改善的愿景。艾奧瓦州立大學的一位學者則認為縣政府本身就是州政府在地方層面的行政分支,無須讓縣政府弄出那么多的花樣,自治只能讓縣政府逃避責任。不過,這一時期縣自治現象總體上是浩浩蕩蕩地進行,1939年的一篇文章就預見到了這個大趨勢。

其次,是主要從20世紀70年代起,因為縣自治的深入推進,它在法律層面引發的深層次問題開始大面積顯現。其實,縣政府追求自治,究其本質就是要掙脫州政府的束縛,反過來說,州議會必須通過修改憲法來授予縣政府自治的特權,而在美國這樣一個法制健全的國家里,修改憲法又必然牽涉很多因素:第一個就是州議會如何字斟句酌地明確縣政府自治權限條款的具體內容,在某種程度上說就是州是否真心放權給縣政府,如何放權;第二個就是縣政府理解自治權限的內涵與邊界,如何明白無誤地體現在《自治章程》中,以及在現實中如何恰當無誤地運用;第三,縣自治政府與其他地方政府和非政府組織發生沖突時,州高等法院如何裁決。現實表明,因為自治權限而引發的法律沖突時有發生,據筆者調查,從1936年至2014年的70余年里,僅在美國各種法律評論期刊上,關于縣自治的選題就有15篇之多(具體見表1)。通而觀之,縣自治權來源于州議會,在行使過程中一旦與州法律發生沖突時又由州法院來裁決,說明州的權力依然至上,實際上縣政府通過自治獲得了因地制宜的權力和相機行事的靈活性,縣自治權是相對的。

美國的縣政府自治研究過程,經歷了幾個重點的轉變。最初在20世紀30年代,因為縣政府自治的重心在改變政府結構,給人的直觀感受是重組,所以加利福尼亞大學的兩位學者以“縣政府重組”這個命題來審視縣自治及其他相關運動,認為選擇議事會一經理制是破除縣委員會制造成的“無頭怪獸”形象的關鍵,未來的縣政府改革必將碩果累累,縣政府必將成為一個有用的政府單位。發展到20世紀60年代,縣的城市化程度越發明顯,因此城市縣成為縣政府改革的新重點,被視為實現大都市區內統籌發展的首選。《哈佛法律評論》1960年第3期上那篇宏文《城市縣:研究大都市區內地方政府的新方法》可謂這個方向的經典之作。此文追溯了佛羅里達州邁阿密一戴德縣通過建立雙層制大都市政府后的治理效果,探討了加利福尼亞州洛杉磯縣向縣域內未建制地區提供合同制的供水、規劃等服務的寓意,更看重縣自治,認為這才是讓縣政府“整裝待發”實現大都市區治理的關鍵。沿此思路,1965年喬治華盛頓大學的羅伯特·迪克森fRobert G.Dixon)撰文,將縣自治列為與政府問理事會(Councils of Governments)同等重要的兩個構建大都市區的方案,認為以縣為中心的發展方案事半功倍,遠比那種建立聯邦制的大都市區治理框架來得高效快捷;而要重組縣政府,擴大縣政府自治權,就需要從司法上為縣政府松綁解放。③這篇文章列舉了種種構建大都市區治理的選擇,是那個時期企圖在憲法上為構建大都市區“鳴鑼開道”、提供法律支撐的努力之一。同時期的一篇文章以九個州35個縣實現自治后政府結構的變化為基礎,指出大都市區內人口的蔓延,要求新式的政府權力形態與調整,大都市區問題需要區域性的解決方案,縣政府是唯一一個已有的足以有效解決大都市區問題的工具。

1977年,愛達荷大學政治學教授希爾伯特·登坎貝(Herbert Sydney Duneomb)的著作《現代美國縣政府》出版,此書以“縣政府現代化”命題來看待縣政府的改革。它將美國縣政府的歷史進行了分期,認為1910年前是傳統縣政府時期,1950年后則是現代縣政府時期,1910-1950年間則是變革時期。它以翔實的統計數字證明,發展到20世紀70年代,已經有相當多的縣政府成為大都市縣,相比此前的縣政府,這些縣政府提供了20種新式的城市化服務,已然成為地區性服務的供給者。在最后一章“縣政府的未來”中,登坎貝認為州政府放權縣政府讓其自治,是保證縣政府調整結構、增加收入、拓展功能從而最終破繭成蝶成為富有現代氣息的地方政府的必要條件。縣的現代化程度可以從四個趨勢中觀察:從僅僅完成州制定的功能轉向完成現代性的、可選擇的功能;從老式的委員會制轉向議事會一選任行政官和議事會一經理制;從州行政附屬轉向縣自治;與其他地方政府形成更緊密的聯系。歸根結底,縣的進步取決于州憲法和法律上的權威和放權所提供的靈活性,也取決于縣政府官員對現代化的支持程度,乃至公眾對縣政府改革需要和強大潛力的理解。通而觀之,此書是美國縣政府研究歷史上里程碑式的著作。

三、世紀之交對縣自治效果開展的全方位研究

20世紀80年代,隨著縣自治的現象越來越多,其成敗得失開始被一些學者關注,至世紀之交反思之風達到高潮,這就是對縣自治效果進行全面總結和探討的時代。

總結是按照三個路徑進行的:第一個,因為縣自治后首先改變的是政府結構,所以縣的結構改革及其與服務、財政的關系,自然成為關注的焦點。早在1983年,斯坦利·波爾(Stanley B.Bothner)就利用17個州53個自治縣的經理或選任行政官回復的信件,和對27個自治縣官員的電話訪談為基礎,深入研究了縣自治與人口增長的關系,尤其是經理或行政官在選任或聘任方式上的區別對其實際治理的影響,發現議事會一選任行政官制有更大的優勢,更對同質性的縣域發揮作用。這是迄今為止唯一的一篇關于縣經理或選任行政官的研究,彌足珍貴。進入新世紀,這類反思更多。最為知名的文章是南佛羅里達大學埃德溫·本敦fEdwin J.Benton,1對1980-1990年間采納章程而實現自治的7個縣的前后對比研究,發現這些縣在改革后總體開支增加了很多,主要用于傳統型和區域性的服務上,由此他勸導那些人口正快速增長的縣政府趕緊進行改革。得克薩斯大學阿靈頓分校的羅德里格斯(A1eiandro Rodriguez)通過對佛羅里達州67個縣544位選任或聘任的縣官員調查,以政府結構、是否自治、官員產生方法、縣域內地方政府數量和選任官員的數量為幾個變量,考察這些縣在修建道路方面的差異,結果發現改革的縣,尤其是自治縣,會以較低的成本提供更好的道路服務。得克薩斯理工大學的幾位學者也發現,佛羅里達州那些經過改革的縣尤其是自治縣在應急管理上比起那些傳統的實行委員會制的縣更為迅捷高效。北卡羅來納州立大學公共管理學院布魯斯·麥克唐納(Bruce D.McDonald III)通過對佛羅里達州1980—2012年問67個縣進行比較研究,他設置了五個大指標(財政健康指數、政府行為、政治狀況、經濟狀況和人口狀況)進行深入研究,如政府行為下又細列了是否自治、市的數量、專區的數量、政府問收入依存程度、政府開支、財產稅等條目,結果發現采納自治章程的20個縣的財政狀況普遍良好,其原因在于自治章程賦予縣政府自行決定結構和服務供給,更能自由地調整服務或增加稅收來應對財政壓力。南亞巴拉巴大學的賈科·朋奇(Jaclvn Bunch)通過對佛州縣政府30年的研究,也發現自治縣政府在決定政策先后順序時享有更大的靈活性。弗吉尼亞理工大學一韓裔學者也認為,自治縣比起普通縣政府在開支上更傾向于開發與再分配功能,而不是撥款功能。總之,這類研究側重關注縣自治后的實際效果,其顯著研究方法是問卷調查和比較。

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